диплом Деятельность полномочного представителя (id=idd_1909_0000268)

Содержание


Введение 3
Глава 1. Теоретико-исторические основы государственного управления на уровне федерального округа 6
1.1. Эволюция системы представительства центральной власти в регионах России 6
1.2. Полномочные представители Президента РФ – институциональный аспект 14
1.3. Задачи и функции полномочного представителя Президента РФ 26
Глава 2. Анализ деятельности полномочного представителя Президента РФ В УрФО 31
2.1. Институт полномочного представительства в УрФО 31
2.2. Винниченко Н.А. – Полномочный представитель Президента РФ – хронология событий и итоги деятельности 36
2.3. Перспективы развития и повышение эффективности функционирования деятельности полномочного представителя Президента РФ 56
Заключение 66
Библиографический список 73

Введение


Проблема представительства интересов федерального Центра в региональном политико-административном пространстве современной России является одной из ключевых в политическом развитии нашей страны. От того, в какой мере будут согласованы общефедеральные, региональные и муниципальные интересы в стране, каким образом они будут представлены в повседневной деятельности институтов государственной власти, будет зависеть степень эффективности административного управления, регулирования социально-экономических процессов.
Для государства, основанного на принципах федерализма, репрезентация политических интересов центра имеет особое значение при определении стратегии политического развития. Речь идет о государственных приоритетах в региональной политике, которые должны иметь общественно легитимный и политически обоснованный объем полномочий и прерогатив в территориях.
Современное состояние институтов государственной власти в Российской Федерации свидетельствует о том, что они еще пребывают в стадии совершенствования. Это в полной мере относится и к институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. За время своего функционирования в современной России он доказал свою необходимость в качестве структуры, проводящей государственную политику в регионах, координирующей деятельность федеральных органов исполнительной власти в территориях, организующей взаимодействие ветвей и уровней власти в субъектах РФ. Важные государственные задачи по проведению реформы местного самоуправления, борьбе с коррупцией, реализации национальных проектов не могут быть решены без полномасштабного использования полномочий и ресурсов власти представителей Президента России в округах.
Динамичное совершенствование механизмов государственного управления, уточнение функций органов власти на местах предполагает корректировку задач и сфер компетенции института полпредов. Поэтому изучение данного института, истории его становления и трансформации в России будет способствовать совершенствованию системы регионального управления, оптимизации федеративных отношений, связанной с корректировкой механизмов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации, а также определению оптимального соотношения централизации и децентрализации в системе государственной власти на нынешнем этапе развития нашей страны. Все вышеизложенное подтверждает актуальность выбранной нами темы.
Целью настоящей работы является изучение публично-правовой природы и деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации, показав первичность необходимости установления институциональных правовых форм полномочного представителя для определения характера полномочий, которыми последний может наделяться на примере деятельности полпреда УрФО Винниченко Н.А.
Достижение данной цели предполагает постановку и решение следующих основных задач:
1. Рассмотреть эволюцию системы представительства центральной власти в регионах России;
2. Проанализировать деятельность полномочного представителя Президента РФ с точки зрения институционального аспекта;
3. Сформулировать задачи и функции полномочного представителя Президента РФ
4. Дать характеристику институту полномочного представительства в УрФО
5. Определить хронологию событий и итоги деятельности полномочного представителя Президента РФ Винниченко Н.А.
6. Представить перспективы развития и повышение эффективности функционирования деятельности полномочного представителя Президента РФ
Объект дипломной работы – институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе выступающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации административно-правовой формой реализации полномочий Президента России на конкретной территории или при осуществлении компетенции Российской Федерации по определенному предмету ведения.
Предметом работы является деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в УРФО Винниченко Н.А.
Дипломная работа основана на научных методах правоведения и теории управления. Исторический, системно-логический и сравнительно-правовой методы исследования института полномочных представителей Президента Российской Федерации основываются на конституционной базе современной государственности и широком изучении нормативных источников. В работе использованы общенаучные методы аналитической работы, основанные на системном, структурно-функциональном и институциональном подходах, методах эмпирического и компаративного анализа.
Теоретическими предпосылками при решении отдельных задач дипломной работы явились подходы, разработанные в рамках общей теории права, отечественной и мировой истории, философии, политической и социальной психологии, социологии политики, посвященные вопросам становления, развития и функционирования институтов государственной власти.
Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Глава 1. Теоретико-исторические основы государственного управления на уровне федерального округа


1.1. Эволюция системы представительства центральной власти в регионах России


История полномочных представителей Центра на подконтрольных ему территориях насчитывает уже около пяти тысяч лет. Накопленный опыт был и остается богатой основой для обобщения, теоретической интерпретации тех политических практик, которыми отмечен процесс эволюции институтов представительства интересов центральной власти на периферии, включая современные формы репрезентации.
Начнем рассмотрение процесса формирования основ представительства центральной власти в регионах с протогосударственных образований (IX – XV вв.). В этот период уже можно выделить функции первых представителей власти князя, мотивы, по которым из числа дружинников назначались посадники. Главным критерием назначения их на должность управителей являлась личная преданность великому князю, а не их деловые качества и способности. Существенная роль межличностных отношений в кадровом отборе на должности представителей центральной власти в регионах, активно проявившаяся в дальнейшем, была унаследована от системы взаимоотношений «князь-дружина» и является характерным элементом российской политической культуры.
Рассматривая далее различные формы представительства интересов Центра на территориях Руси (наместничество («кормления»), воеводскую систему) можно сделать вывод о том, что в ходе эволюции представительства княжеской власти на Руси, постепенно объединявшейся в рамках единого государства, в XII – XIV вв. была сформирована иерархически выверенная моноцентричная управленческая модель, активная практическая реализация которой происходила уже на следующем этапе нашей истории.
Важнейшим условиям функционирования всего управленческого аппарата в регионах в рамках децентрализованной имперской модели территориальной организации России было наличие служилого сословия – дворян. Дворянство являлось для империи механизмом осуществления ее деятельности, вторым «столпом» государственности. Скрепляющим каркасом всех типов территориальных образований являлись сословно-корпоративные органы управления и самоуправления. Волей Центра распределялись и управленческие полномочия. В компетенцию назначаемых должностных лиц (воевода, губернатор) входили военно-мобилизационные, фискальные, финансовые и правоохранительные функции (в современной терминологии – федеральные). Избираемые учреждения (земства, магистраты, думы) – ведали исключительно коммунальным хозяйством, культурой и попечительством, то есть вопросами местного значения.
Введение Петром Великим нового губернского административного деления в России во главе с назначаемыми монархом губернаторами было продиктовано необходимостью осуществить мобилизационную концентрацию полномочий в период активных военных кампаний. В результате этой первой губернской реформы была осуществлена более жесткая концентрация полномочий в руках главы государства. Правовой надзор за деятельностью губернаторов осуществляли прокуроры, не имевшие возможности самостоятельно отменять решения региональных правителей. Вследствие отсутствия жесткого механизма независимого контроля за своей деятельностью, получив полную монополию реальной власти на местах, губернаторы быстро становились откровенными узурпаторами. Центру приходилось приводить их деятельность в соответствие замыслам императора при помощи чрезвычайных мер и механизмов.
Далее рассмотрим реформу государственного управления Екатерины II. Она пришла к выводу, что более рационально в провинциях иметь постоянного и полномочного представителя, непосредственно проводящего политику Центра на местах. Для упрощения управления и реализации функции контроля, губернии (по две-три) в 1775 г. были включены в состав генерал-губернаторств, которые соответственно возглавили назначаемые императрицей генерал-губернаторы. Генерал-губернаторы, в отличие от губернаторов, обладали более широкими полномочиями. Они могли участвовать в заседаниях Сената с правом голоса наравне с сенаторами. В отсутствие монарха на вверенной территории генерал-губернатор исполнял и обязанности верховного главнокомандующего расквартированными здесь войсками. Генерал-губернаторами коронная власть назначала своих единомышленников, которых отличал не только высокий профессионализм, но и безусловная личная преданность.
Полагаем, что именно институт генерал-губернаторства, доказавший свою политическую эффективность стал прообразом института полномочных представителей Президента России в федеральных округах, который также возник на фоне глубокого кризиса системы управления регионами нашей страны.
В 1802 г. император Александр I провел министерскую реформу. По ней генерал-губернаторы оказались в ведении Министерства внутренних дел и подотчетны Министерству финансов. Они теряли судебную власть, монополизированную Министерством юстиции. Начался постепенный упадок института генерал-губернаторства, который был изначально ориентирован на талантливую и лояльную императорам личность, а потому оказался лишним в сугубо бюрократизированной системе управления. Несмотря на эти тенденции, институт генерал-губернаторов способствовал дальнейшему развитию отдельных сфер государственного управления. Так, курирование генерал-губернаторами промышленного и торгового предпринимательства придало этой сфере деятельности положительный вектор развития и позволило избежать ее криминализации. Во многом благодаря генерал-губернаторству Российская империя относительно благополучно миновала этап «дикого капитализма».
Завершая рассмотрение представительства интересов центральной власти в провинции имперского периода отечественной истории, можно отметить наиболее интенсивное развитие институтов представительства ввиду быстрого роста территории страны, сопровождавшегося изменением ее роли в международных отношениях и многочисленными внутренними реформами.
По нашему мнению, двухуровневая система представительства центральной власти отличалась повышенной гибкостью и позволяла оперативно усиливать эффективность вмешательства Центра в дела наиболее проблемных территорий. Неслучайно общий упадок этой системы, произошедший под влиянием многих факторов, совпал с сильнейшим политическим кризисом Российской империи, который государство оказалось неспособным преодолеть.
Далее проанализируем организацию представительства центральной власти в регионах в эпоху советского федерализма.
Центральной идеей большевиков в концепции территориального строительства, становится формирование корпуса политических комиссаров как основных носителей и распространителей коммунистической идеологии в регионах. Именно они являлись полномочными представителями Центра и осуществляли его политику на местах. Впоследствии институт комиссаров уступил свои функции партийным комитетам, которые становились политическими посредниками между руководством страны и регионами. Роль стержня жесткой вертикали власти осуществляли областные (республиканские) комитеты партии во главе с первыми секретарями. Фактически первые секретари были полновластными хозяевами в своих регионах и реально руководили всеми процессами, начиная от политики и кончая хозяйственной деятельностью. Они осуществляли и политический надзор, который в свое время был вменен в обязанность государевым наместникам (генерал-губернаторам) в Российской империи.
С середины 50-х гг. прошлого века, по мере ослабления тоталитарного политического режима, региональные элиты, включавшие в себя работников аппарата ведомств и работников областных структур власти, приняли форму номенклатурных кланов, которые начали борьбу за власть в Центре. Ведущее место в политике заняли секретари ЦК республиканских и первые секретари краевых и областных комитетов компартии. Они были лояльны Центру, но желали большей самостоятельности и меньшей подконтрольности. В 1953 – 1991 гг. последовательно сменяли друг друга «донецкие», «днепропетровские», «краснодарские» и «свердловские» группировки. Кроме лидирующих в борьбе за центральную власть, существовала также целая иерархия других группировок региональных элит, адекватно «отражавших» всю территориальную структуру Советского Союза. Любопытно, что процесс демонтажа СССР возглавили секретари республиканских комитетов КПСС. Лозунги независимости от Москвы и освобождения от «коммунистического ига» реализовывали именно местные партийно-хозяйственные элиты во главе с назначенными ЦК КПСС «комиссарами». Тот факт, что Центр назначил их, ни малейшим образом не помешал им поспешно дистанцироваться от него.
Причиной краха специфического советского федерализма был отказ от двухуровневой системы представительства Центра на местах, что по мере ослабления репрессивного аппарата привело к полной бесконтрольности глав территориальных образований и позволило развиться их сепаратистским настроениям. Именно вследствие отсутствия механизма, который бы обеспечивал эффективный контакт между Центром и регионами, роль которого в свое время играл институт генерал-губернаторства, стал возможен распад страны.
В постсоветский период происходит трансформация системы представительства интересов федеральных властей в субъектах Российской Федерации. Выделяется два этапа в становлении учрежденного в 1991 г. института представителя президента России в регионах. Первый этап относится к 1991 – 2000 гг., когда институт представителя президента России был введен в каждом субъекте федерации. Второй этап – этап функционирования института полномочного представителя Президента России в семи федеральных округах – начался в мае 2000 г. и продолжается по сей день. Каждый из данных этапов характеризуются определенным историческим контекстом и определенной региональной политикой руководства России.
Начало формирования новой системы государственной власти в России тесно связано с острой политической борьбой, развернувшейся между союзным Центром и политическими силами, группировавшимися в то время вокруг руководства Верховного Совета РСФСР, а с июня 1991 г. – Президента РСФСР. Целью этой борьбы было перераспределение полномочий и прерогатив в пользу создававшихся институтов исполнительной власти России. Властная вертикаль, основанная на иерархии партийных организаций КПСС, к этому времени находилась в недееспособном состоянии, следствием чего на уровне регионов стало безвластие. Советы народных депутатов, в структуре которых функционировали исполнительные комитеты, в условиях всевластия КПСС не были ориентированы на полноценное и эффективное выполнение управленческих и распорядительных функций. Отсутствовали общественно легитимные административные структуры, которые могли бы стать центрами принятия управленческих решений регионального уровня, обеспечить управляемость на местах.
Коренные изменения в системе государственного устройства России происходят после августовского путча, когда Президент РСФСР создает новые институты исполнительной власти, в том числе и на региональном уровне. 22 августа 1991 г. Б.Н.Ельцин подписывает Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» которым вводит в действие новые органы государственного управления. Согласно данному документу исполнительно-распорядительные функции государственного управления в регионах отныне осуществляются главами администраций, которые назначались в тот период Президентом РСФСР. Этим же Указом вводился институт представителей Президента России в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москвы и Ленинграда в целях координации деятельности органов исполнительной власти. При этом в отношении республик было принято решение взаимно учредить представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в республиках «в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик». Указанное отступление от общего правила в отношении республик было продиктовано политической целесообразностью, стало следствием значительного укрепления политического статуса и влиятельности республиканских элит, произошедшего в результате острой конкурентной борьбы между руководством Советского Союза и РСФСР. Полагаем, что первый период функционирования рассматриваемого института был отмечен различным отношением к нему со стороны федеральной власти в зависимости от того, где реализуются полномочия – в республике или в крае (области). Если в республике представитель Президента был, как правило, лояльным партнером ее руководства, то в отношении других субъектов РФ политика Центра строилась в зависимости от политических ориентаций и предпочтений региональных административных элит.
Становление современной российской государственности обнаружило две проблемы: совмещение широкой самостоятельности субъектов Российской Федерации с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности России. Механизмом обеспечения решения общегосударственных задач на местах должны были стать представители главы государства и территориальные федеральные государственные органы. Однако они были подвержены воздействию негативных факторов, препятствующих упрочению единства системы исполнительной власти в стране, что привело к угрожающим для российской государственности последствиям. В параграфе определены основные причины создания государственного управления на уровне федерального округа; проанализированы предложения ученых и государственных деятелей в сфере реорганизации территориального управления государства (некоторые из них сегодня нашли юридическое закрепление в федеральных нормативных правовых актах).
Можно выделить два периода функционирования корпуса полномочных представителей Президента России в субъектах Федерации. Первый – период «политических комиссаров», призванных проводить на вверенной им территории политику радикальных реформ, начатых в 1992 г., противодействовать политическим силам, выступавшим с антиреформаторских позиций, вести идеологическую, разъяснительную работу среди населения. Второй – период существенных кадровых перемен, в результате которых на должностях полпредов оказались в большинстве своем профессиональные управленцы, призванные проводить центристскую политику.
Второй этап функционирования института полпредов в регионах, начало которому положило политическое решение В.В.Путина о создании на территории России семи федеральных округов и назначении в каждый из них своего полномочного представителя. В соответствии с Указом Президента России «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. новые должностные лица и вверенный им аппарат были призваны осуществлять контроль за действиями территориальных органов ряда федеральных министерств (обороны, внутренних дел, безопасности и юстиции), а также заниматься надзором за соблюдением конституционных норм Российской Федерации и проводить политику Центра в регионах.
Небольшое количество чиновников данного ранга позволяло президенту лично подбирать их кандидатуры и включать своих полпредов в регионах в круг лиц, оперативно принимающих необходимые решения при непосредственном общении с главой государства. Одним из результатов обновления института полномочных представителей Президента РФ стало их дистанцирование от региональных элит с их корпоративными интересами.
Полагаем, что обновление института полномочных представителей, а также общая тактика взаимодействия Центра и регионов, позволили центральной власти провести мобилизацию политических ресурсов для повышения управляемости институтов государственной власти. В этой связи федеральному Центру удалось изменить тенденцию к конфедерализации государства, обозначившуюся в 90-е годы XX в., в частности, провести региональное законодательство в соответствие федеральному, стимулировать тенденцию к укрупнению регионов, ввести новый порядок формирования исполнительной власти на территории субъекта РФ.
По мнению С. А. Авакьяна, «новая территориальная структура (кстати, Конституцией действительно не предусмотренная) и полномочные представители должны способствовать сближению центра и субъектов Российской Федерации, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов Российской Федерации до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем. …Очевидно, что создание федеральных округов должно усилить позиции центра, его влияние на жизнь регионов. В немалой степени представители Президента должны бороться с региональным сепаратизмом, который в последнее время приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Не случайно вслед за назначенными представителями Президента в каждом округе сразу же появились подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и вместе они стали наводить порядок в правотворчестве субъектов Российской Федерации, добиваться устранения несоответствия законодательства субъектов федеральному законодательству».


1.2. Полномочные представители Президента РФ – институциональный аспект


Возможность учреждения института полномочных представителей Президента Российской Федерации закреплена Конституцией Российской Федерации. В связи с этим были определены следующие признаки, которыми характеризуется исследуемый институт:
– должность Полномочного Представителя Президента России (далее полномочный представитель) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации;
– полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом России по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
– полномочный представитель, средствами, указанными в нормативных актах, регулирующих его деятельность, обеспечивает действие Конституции Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, реализацию конституционных полномочий и представление законных интересов главы государства в соответствии с возложенными на него Президентом России полномочиями;
– полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему;
– полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Указами и распоряжениями Президента России;
– полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, срок действия полномочного представителя не должен превышать срок полномочий Президента России;
– полномочный представитель является государственным служащим и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют собой организационно обособленную структуру в системе президентских органов, которая в пределах своих полномочий юридически независима и подчиняется в полной мере единственно главе государства, но с ним организационно не сливается.
Открытыми в характеристике правового статуса полномочного представителя Президента РФ остаются следующие вопросы:
– какие требования должны предъявляться к лицу – предполагаемому кандидату на эту должность и должен ли распространяться на данного кандидата Закон « Об основах государственной службы»;
– по каким основаниям возможно досрочное освобождение полномочного представителя от должности;
– какие правоотношения должны возникать между Президентом РФ и его полномочным представителем.
Исходя из перечисленных признаков исследуемого института, дадим определение – полномочный представитель Президента Российской Федерации является должностным лицом, замещающим государственную должность федеральной государственной службы исключительно в порядке реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации.
Исходя из действующей правовой базы, а также из возможных перспектив развития, можно классифицировать исследуемый институт на полномочных представителей Президента Российской Федерации:
– в федеральных органах государственной власти;
– в органах власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;
– в федеральных округах;
– в государственных организациях;
– в странах СНГ;
– в субъекте Российской Федерации, имеющем дополнительные полномочия в силу сложной социально – политической ситуации.
– назначенных Президентом Российской Федерации для выполнения определенных функций и задач.
В первом параграфе данной дипломной работы нами проанализирован процесс становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Сейчас рассмотрим данный процесс по критерию правовой организации политических и экономических отношений в обществе названный процесс подразделяется на пять периодов, каждому из которых соответствуют особенности развития каждого из видов института; полномочного представителя Президента Российской Федерации на определенных этапах развития российской государственности.
Период указного законодательства. Его временные рамки охватывают 1991 – 1993 год и определяются Указами Президента РСФСР от 31.08.91 33-рп, от 02.09.91 №34-рп, Указами Президента Российской Федерации от15.07.92 №765, от 05.02.93 № 186.
Период конституционного строительства, который можно определить как закрепляющий статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституции Российской Федерации и определяющий институт полномочного представителя Президента Российской Федера

Заказать эту работу прямо сейчас

Посмотреть другие готовые работы по предмету ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

© 2002-2024 Москва 'Мастерская дипломов'. Все права защищены.