диплом Совершенствование системы государственных закупок в Российской Федерации 2 (id=idd_1909_0000341)

СОДЕРЖАНИЕ


ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические подходы к изучению механизма государственных закупок 6
1.1. Роль государства в регулировании экономики 6
1.2. Экономическая сущность механизма государственных закупок 12
1.3. Организационно-экономические основы управления системой государственных закупок в Российской Федерации и за рубежом 20
ГЛАВА 2. Анализ состояния и оценка эффективности системы государственных закупок 26
2.1. Анализ способов размещения государственного заказа в России 26
2.2. Оценки экономической эффективности государственных закупок в России 35
2.3. Анализ международного опыта финансирования государственных закупок 45
ГЛАВА 3. Концепция развития системы государственных закупок на основе использования международного опыта 56
3.1. Оценка эффективности системы государственных закупок 56
3.2. Усовершенствование системы государственных закупок с использованием международного опыта 66
3.3. Методы предотвращения коррупции и ограничения сговора при осуществлении государственных закупок 72
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 83
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 85
ПРИЛОЖЕНИЯ 91

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования.
Актуальность темы определяется тем, что с 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Закон устанавливает, что с 1 января 2006 года утрачивает силу Федеральный закон от 6 мая 1999 г. 97-ФЗ О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Иные же федеральные законы, принятые до указанной даты и предусматривающие порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, применяются в части, не противоречащей Закону.
К настоящему времени часть законодательства уже приведена в соответствие с Законом (Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. 19-ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»), а часть законодательных актов готовится к принятию.
Например, такие основополагающие принципы государственных закупок, как законность, конкуренция, равный доступ и эффективность в Законе от 21.07.2005 94-ФЗ носят декларативный характер, поскольку, во-первых, отсутствуют действенные механизмы их реализации, во-вторых, имеются многочисленные исключения из них.
Невозможно, к примеру, обеспечить соблюдение принципов законности, конкуренции и эффективности в условиях, когда закон не учитывает особенности проведении и организации закупок сложных работ и услуг, которые как по объему, так и по значимости занимают одно из первых мест среди других отраслей экономики. Очевидно, что подобное положение вещей чревато многочисленными нарушениями при проведении закупок сложных работ, услуг и ведет к выхолащиванию содержания этих принципов. Современной российской системе осуществления закупок продукции для государственных нужд предстоит очередная трансформация ввиду обсуждения в Государственной Думе правительственного проекта федерального закона, призванного повысить эффективность и прозрачность расходования государственных средств.
Цель исследования – формирование методического подхода к совершенствованию механизма государственных закупок.
Для достижения цели необходимо было решить следующие задачи.
– изучение теоретико-методологических подходов к изучению механизма государственных закупок;
– анализ состояния и оценка эффективности системы государственных закупок;
– рассмотрение концепции развития системы государственных закупок на основе использования международного опыта.
Объектом исследования является организационно-хозяйственный механизм осуществления закупок продукции для государственных нужд.
Предметом исследования являются методы и инструменты совершенствования механизма государственных закупок на основе повышения эффективности конкурсных торгов в Российской Федерации.
Теоретической базой являются работы ведущих отечественных и зарубежных специалистов в области экономики общественного сектора, институциональной экономики, управления закупками продукции для государственных нужд, а также действующее российское законодательство в сфере размещения государственного заказа и осуществления бюджетных расходов.
В качестве информационной базы исследования использовались: информационные и аналитические материалы Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной службы государственной статистики, Института экономики переходного периода, Института по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. А.Б. Соловьева Международного учебного центра Международной организации труда, Всемирной торговой организации, Европейской Комиссии, Организации экономического сотрудничества и развития;
Объем и структура работы: введение, три главы, заключение, список литературы, включающий 60 источников. Работа содержит 91 страницы, 2 рисунка, 6 таблиц, 1 приложение.
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические подходы к изучению механизма государственных закупок

1.1. Роль государства в регулировании экономики

В наиболее общем смысле государственное регулирование экономики – это регулирующее воздействие государства на социально-экономическое развитие страны. Одновременно государственное регулирование следует рассматривать и как отрасль хозяйственной практики: это конкретные меры принимаемые государством для влияния на всю совокупность социально-экономических процессов, происходящих на макро и микроуровнях, направленные на достижение целей государственной экономической политики.
Концепции минимализма, централизма и дирижизма о степени участия государства в экономике активно обсуждаются на протяжении многих лет. Эти дебаты, по признанию одного из наиболее известных специалистов экономики государственного сектора Джозефа Е. Стиглица, продолжаются и сегодня. Независимо от того, является экономика командно-распределительной или рыночной, государственное регулирование объективно необходимо для любого правительства.
Исторический взгляд на системы государственного регулирования, анализ мирового опыта использования его институтов дает множество примеров сочетания государством интересов общества, коллективов, личности, обеспечение властного регулирования при сохранении саморегулирования и саморазвития общества. Поэтому оптимизация роли государственного регулирования – задача актуальная не только для оценки прошлого, но и для развития современности.
История человеческой цивилизации не дает примеров экономики, которая была бы свободна от государства, хотя степень и формы вмешательства государства в экономику всегда были разными и зависели от определенных факторов. Основным из них является тип экономической системы, представляющий собой особую, определенным образом упорядоченную систему взаимодействия между субъектами национальной экономики.
Если рассматривать типы экономических систем по признаку способа (формы) организации и функционирования отношений между субъектами экономики, то каждый из них имеет свой, основанный на различном соотношении государства и рынка, механизм регулирования экономических отношений между субъектами национальной экономики.
В рыночной экономической системе, где отношения между субъектами хозяйствования основываются на принципах экономической свободы, свободного взаимодействия спроса и предложения, свободном ценообразовании и конкуренции, субъекты хозяйствования и определяют основные черты механизма регулирования экономических процессов. Для государства первым шагом является создание условий, при которых действия субъектов хозяйствования в свободной рыночной среде ведут к их собственному укреплению, а затем и к укреплению государства. То есть, задача государства состоит в становлении дееспособных субъектов хозяйствования и поощрении их к легальной прозрачной рыночной самоорганизации.
Рыночный тип экономической системы, основанный на рыночном механизме регулирования экономических процессов, содержит много преимуществ. По выражению А. Смита, «незримая рука» рынка объединяет производителей и потребителей в единую экономическую систему, подчиняет производство общественным потребностям в форме платежеспособного спроса. В рыночной экономике, где производство и распределение благ осуществляются на основе использования механизма цен, производятся именно те товары, цена которых превышает затраты, то есть производители в долгосрочной перспективе стремятся избежать неэффективных производств. Иными словами, в условиях рынка одна из фундаментальных проблем общества – распределение ограниченных ресурсов – путем действия механизма рыночного саморегулирования направляет ресурсы на производство наиболее необходимых обществу товаров, выискивая при этом эффективные его формы.
В реальной действительности, механизмам рыночного саморегулирования присущи существенные недостатки, обуславливающие объективную потребность государственного регулирования. Вследствие существования ряда обстоятельств, рыночный механизм способен без внешнего вмешательства со стороны государства преодолеть препятствия на пути к эффективному распределению ресурсов или доходов, приемлемого с точки зрения социальной справедливости. В таких случаях речь идет о недостатках, несостоятельности рынка. Согласно положениям теории общественного благосостояния, рынок считается несостоятельным, если с помощью рыночных механизмов не удается достичь оптимального по Парето распределения ресурсов. Основными причинами такой несостоятельности является следующие:
1. Несостоятельность конкуренции. Система совершенной конкуренции не всегда обеспечивает эффективность рынка. На конкурентных рынках могут возникать обстоятельства, ведущие к отклонению объемов выпуска от равновесных и эффективных. Существование неполной конкуренции на многих рынках ведет к потерям в эффективности по сравнению с ситуацией свободной конкуренции. Несовершенная конкуренция и монополизация рынков в большинстве случаев не соответствуют интересам общества по экономическим и социальным соображениям. Монополии завышают цены, на монополизированных рынках теряются чистые выгоды для общества по сравнению с конкурентными рынками, уменьшается общественное благосостояние, растет неравенство доходов за счет монополистического прибыли. Кроме того, монополии создают определенную политическую опасность для общества, когда они совершают избыточное давление на правительство в поисках льгот и привилегий.
Все это является причиной проведения в большинстве стран мира антимонопольной политики, а именно вмешательство государства в работу рыночной системы с целью поддержания конкуренции, а значит эффективности экономики.
Предприятия, являющиеся естественными монополистами, могут быть и в государственной, и в частной, и в коммунальной собственности. Эффективной считается регулируемая государством частная естественная монополия, но в каждом конкретном случае вопрос решается путем общественного выбора. Государственное вмешательство на рынках естественных монополий происходит не из-за ограничения поведения в антимонопольном законодательстве, а в виде прямого регулирования, когда ставится задача ослабление рыночной власти. Наиболее распространенным средством регулирования естественных монополий является регулирование цен на товары и услуги монополистов на уровне средней или предельной стоимости.
2. Несовершенство информации. Неполная информация участников, ограничивает возможности эффективного использования ресурсов, приводит неоптимальную поведение продавцов и покупателей, ограничивает конкуренцию и мешает заключению долгосрочных соглашений. Информационная асимметрия в современных условиях является одной из основных причин финансового кризиса отдельных субъектов хозяйствования.
3. Внешние эффекты (экстерналии).
Задача государства – устранение нежелательных последствий внешних эффектов и повышение эффективности функционирования рыночной экономики. Для этого существуют различные средства, а именно:
– Установление прав собственности на ресурсы и возможность свободного обмена этими правами;
– Запрет или установление ограничений на выбросы загрязняющих веществ окружающей среды;
– Внедрение корректирующих налогов и субсидий.
Цель использования этих инструментов заключается во включении дополнительных общественных затрат или дополнительной общественной выгоды от благ. С внешними эффектами в частных издержек или, соответственно, к частным выгод экономических субъектов.
4. Существование общественных благ. В условиях рыночной экономики, кроме рыночных (или частных) благ, существуют так называемые «общественные» или коллективные блага. Они имеют характерные признаки:
а) неисключаемость – невозможность исключения любого, независимо от его участия в финансировании соответствующих расходов:
б) неконкурентность – отсутствие соперничества в потреблении, когда потребление блага одним субъектом не препятствует потреблению того же блага другими.
5. Нестабильность развития. Отдельной проблемой является формирование механизма противостояния экономической нестабильности.
6. Достижения общественного благосостояния и социальной справедливости невозможно без государственного вмешательства. Достижение большей степени справедливости в обществе неразрывно связано с перераспределением доходов и требует от государства различных мероприятий. Каждое общество должно определить для себя критерий, который поможет сделать выбор относительно понимания справедливости в обществе.
Несовершенство политических процессов, в частности при принятии политических решений, происходит из-за игнорирования выборов со стороны избирателей, поиска отдельными политиками собственной выгоды, манипулирования голосами, лоббирование политических решений.
Ограниченность возможностей общества по контролю над властными структурами.
Неспособность государственных структур полностью предвидеть последствия принимаемых политических решений, особенно отдаленных во времени.
Однако несостоятельность рынка еще не означает, что оптимальное решение той или иной проблемы гарантируется в результате вмешательства государства. Каждое общество делает для себя компромиссный выбор между двумя группами несостоятельности. Иными словами, стратегия взаимодействия рынка и государства требует определения границ и форм государственного воздействия на процесс развития рыночных отношений, определение необходимости и своевременности осуществления последовательной либерализации в той или иной области с комплексом мер, способных компенсировать сопутствующие ей социальные ущемления.
Таким образом, можно сделать следующий вывод. Главнейшую проблему представляет отсутствие устоявшейся системы консолидации интересов, которая в развитых странах существует в виде симбиоза промышленного, торгового, финансового капитала, развитой системы рынков, финансово-кредитных, бюджетно-налоговых и других отношений, нормативно-правовой базы. Поэтому основной задачей государственной сфере экономической политики в переходных экономиках является осуществление мероприятий, обеспечивающих минимизацию оснований для конфликта интересов при максимуме непосредственной заинтересованности ведущих государством стратегии экономического роста. При этом основу регулирующей роли государства составляют законы развития и функционирования рыночной экономики. Государство не должно действовать вне этих законов, иначе оно подрывает основы рыночной экономики. Это никоим образом не означает подчиненности государственного регулирования процессам рыночной самоорганизации. Речь идет о сочетании общих закономерностей рыночного развития, ценностей экономической либерализации с интересами общества, задачами повышения эффективности общественного воспроизводства, рост благосостояния населения.

1.2. Экономическая сущность механизма государственных закупок

Государственный заказ – это средство государственного регулирования экономики, который предусматривает, во-первых, формирование на контрактной (договорной) основе состава и объемов продукции (работ, услуг), необходимых для удовлетворения государственных нужд, и, во-вторых, размещение государственных контрактов на поставку (закупку) продукции среди предприятий (организаций, учреждений).
Организационная работа по внедрению государственной политики в сфере государственных закупок осуществляется Межведомственной комиссией по вопросам регулирования закупки для государственных нужд Правительства и Управлением государственных закупок при Министерстве экономики, а также соответствующими подразделениями других центральных государственных органов. На региональном уровне эту работу осуществляют соответствующие структурные подразделения управлений экономики местных государственных администраций.
Государственные заказы являются инструментом удовлетворения государственных нужд. Государственные нужды – это потребность страны в товарах или услугах, которые необходимы для решения социально-экономических проблем, поддержания обороноспособности страны и ее безопасности, создание и поддержание на должном уровне государственных материальных резервов, реализации государственных и межгосударственных ЦКП, обеспечение функционирования учреждений сектора общего государственного управления.
Перечень видов продукции (работ, услуг), необходимых для обеспечения государственных нужд, определяется Правительством Российской Федерации. Этот перечень формируется на основании политики государственных приоритетов, исследований конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков, задач макроэкономических планов. Он может включать: вооружения; военную технику, строительство важнейших государственных объектов, развитие систем связи и информатики; перевозки грузов и пассажиров различными видами транспорта; фундаментальные научные исследования, обеспечение прироста запасов полезных ископаемых; продовольствие, обеспечение функционирования учреждений социальной сферы и органов государственного управления и т.д.
Прокьюремент, или, иначе конкурентная закупка – учение, главной целью которого выступает эффективное удовлетворение государства в товарах, работах и услугах за счет их закупки на конкурентном рынке. Этот термин, заимствованный из английского языка, уже не является новым для специалистов, работающих на рынке государственных закупок.
Государственные закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах. Именно это обстоятельство должно являться решающим при отнесении закупочной деятельности тех или иных субъектов гражданского права к сфере госзакупок («принцип источника средств»). Госзакупки осуществляются в соответствии со специально разработанными процедурами и правилами, закрепленными в законодательстве.
В России законодательного определения государственных закупок нет. Существуют такие понятия, как «государственные нужды», государственный заказ.
Государственные нужды (госнужды) – это потребности органов государственной власти (прежде всего исполнительной, а также законодательной и судебной) в различного рода товарах, работах, услугах. Такого рода потребности в товарах, работах, услугах возникают при выполнении возложенных на эти органы власти обязанностей по реализации государственной политики в той или иной сфере. Например, для строительства пунктов пропуска необходимо приобретение определенного рода товаров. Потребности органов государственной власти в товарах, работах, услугах возникают на всех уровнях властной вертикали.
Понятие государственных нужд определено также в статье 525 Гражданского кодекса РФ.
В России под «государственными закупками» понимают осуществление заказчиками (в основном исполнительными органами власти) размещений различных заказов о поставках товаров, о выполнении работ и различных услуг для нужд государства.
Система государственных закупок отвечает интересам:
– поставщика (функционирование в здоровой конкурентной среде, обеспечение рынка сбыта);
– государственного органа – заказчика (борьба с коррупцией, экономия бюджетных средств, приобретение товара, качество которого соответствует требованиям);
– общества – конечного потребителя (удовлетворение общественных нужд через потребление качественного товара по приемлемой цене).
Соглашение о государственных закупках является многосторонним необязательным соглашением, к которому каждая страна-участница ВТО присоединяется на добровольной основе. В настоящее время Соглашение подписали 28 стран-участниц ВТО (включая США, Европейский Союз и большинство стран, в него входящих, Япония и другие). Кроме того, 7 стран ведут переговоры о присоединении к Соглашению, 23 государства имеют статус наблюдателей.
Основной целью Соглашения является создание условий для развития международной торговли на рынках государственных закупок путем снятия законодательных, тарифных и иных препятствий и ограничений. В рамках Соглашения однозначно перечисляются государственные организации федерального и регионального уровня, а также предприятия в государственной собственности, которые должны в своей деятельности руководствоваться не только требованиями национального законодательства, но и Соглашением. Требования Соглашения одинаковым образом распространяются как на сферу нормативного правового регулирования, так и на практику закупок; иными словами, присоединение страны к Соглашению означает необходимость приведения в соответствии с ним как нормативной правовой базы, так и правоприменительной практики.
Указание конкретного перечня государственных организаций и предприятий, закупки которых попадают под действие Соглашение, является одной из отличительных его черт; другая особенность – обязательность применения требований Соглашения только для закупок, стоимость которых превышает установленные ценовые пороги. При этом Соглашение предусматривает разнообразные гибкие способы оценки стоимости закупок в зависимости от их регулярности и структуры цены сделки.
После вступления России на путь построения рыночной экономики среди прочих возникла проблема материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ в России начался масштабный процесс пересмотра ранее принятых нормативных правовых актов. В 1994 году было принято несколько федеральных законов, в которых формулировались общие принципы формирования и размещения государственных заказов на различных сегментах рынка на добровольной и конкурентной основе, устанавливалась возможность использования конкурсов для размещения государственных заказов, определялись государственные заказчики, на которых эти правила распространялись. Подзаконными нормативным правовыми актами определялись конкретные правила подготовки и проведения конкурсов, устанавливались общие требования к государственному контракту.
Спустя несколько лет была предпринята первая серьезная попытка создать систему государственных закупок с учетом зарубежного опыта: в 1997 году был принят Указ Президента РФ, основанный на Типовом законе ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Сфера его регулирования – любые закупки за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указ предусматривал достаточно стройную систему способов закупок и жесткие условия их применения так, что размещение государственного заказа на неконкурсной основе становилось сложным и противозаконным для государственного служащего делом. Указ содержал подробное описание процедур конкурсов, предусматривал достаточно жесткие требования к обеспечению конкуренции и открытости процедур закупок.
В 1999 году был принят федеральный закон, целью которого было приведение в соответствие ранее принятых многочисленных нормативных правовых актов. К сожалению, в процессе согласования интересов различных политических сил данный доку-мент претерпел значительную «эволюцию»: сфера его правового регулирования была сужена только федеральными государственными нуждами, из всех видов процедур размещения государственных заказов остались только три вида конкурсов. Фактически, данный документ заменял отдельные положения Указа Президента РФ 1997 года. Воспользовавшись данной ситуацией, субъекты Российской Федерации стали самостоятельно разрабатывать и применять региональное законодательство в области государственных закупок.
В 1998 году был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающий общие принципы функционирования бюджетной системы, общие правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетных средств. В том числе данный документ устанавливает необходимость использования конкурсных процедур заключения государственных контрактов.
С 1999 года, сразу же после принятия вышеуказанного федерального закона, начата работа над новым законопроектом, объединяющим в себе всю проблематику проведения закупок для государственных нужд на федеральном и региональном уровнях. 13 мая 2004 года законопроект после долгих согласований был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации и в очередной раз отправлен на доработку.
Результаты сопоставления предлагаемых Законом о конкурсах способов закупки приведены ниже (Таблица 1).

Таблица 1. Способы закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, предусмотренные действующим законодательством
Способ размещения государственного заказа
Закон о конкурсах
Указы

открытый конкурс
да
да

закрытый конкурс
да
да

закрытый специализированный конкурс
нет
да

двухэтапный конкурс
да
да

запрос котировок
нет
да

закупка у единственного источника
нет
да

возможность проведения предварительного
(квалификационного) отбора
да
да


В целом, и Закон о конкурсах, и Указ-305 основываются на единых подходах к процедурам проведения конкурса, последовательность которых может описана следующим образом: подготовка – публикация извещения – предоставление конкурсной документации – разъяснение конкурсной документации (при необходимости) – получение конкурсных заявок – вскрытие конкурсных заявок – оценка конкурсных заявок – определение победителя конкурса – заключение государственного контракта – завершающие процедуры. Описание процедур и требований в Указах обычно более полное и точное по сравнению с Законом о конкурсах. В то же время Указы содержат больше ошибок и неточностей.
Особенности закупок органов местного самоуправления имеют свое начало в нормах действующего законодательства, обеспечивающего им достаточную широкую свободу в решении проблем местного значения; более того, ряд положений Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не позволяет напрямую распространять на муниципалитеты действие федеральных законов и указов Президента РФ в области правил и процедур закупок. Фактически местное самоуправление при проведении закупок руководствуется лишь крайне общими нормами Бюджетного и Гражданского кодексов РФ, а также местными (не федеральными и не региональными) нормативными правовыми актами в области государственных закупок, если они разработаны и приняты в установленном порядке.
Другой немаловажный аспект, который следует принимать во внимание при рассмотрении проблем закупок продукции для муниципальных нужд, это низкий уровень конкуренции за муниципальные заказы в связи с низким уровнем развития местных рынков вообще и невысокой стоимостью муниципальных контрактов в частности. Это определяет преимущественное использова

Заказать эту работу прямо сейчас

Посмотреть другие готовые работы по предмету ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

© 2002-2024 Москва 'Мастерская дипломов'. Все права защищены.